“La incorporación del “saneamiento” como estándar sobre propiedad colectiva al amparo del artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”.

Por: Ángel M. Salvador Ferrer

 

 

  1. Introducción

 

El 18 de diciembre de 2015 la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “la Corte”, “el Tribunal” o “Corte IDH”) notificó la sentencia del Caso Comunidad Garífuna de Punta Piedra y sus miembros Vs. Honduras, de 8 de octubre de 2015[1], versada preponderantemente respecto del derecho a la propiedad colectiva de este grupo indígena por una alegada falta de garantía del uso y goce de su territorio ancestral por parte del Estado hondureño. La reciente sentencia ha introducido diversos elementos innovadores respecto de estándares sobre pueblos indígenas y tribales, destacando especialmente la incorporación de la figura del “saneamiento” bajo el abrigo de las obligaciones emanadas del derecho a la propiedad, contemplado en el artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante “la Convención”). Este artículo abordará los elementos materiales más notables de este nuevo estándar.

 

  1. La propiedad colectiva como marco de la obligación de sanear

 

Para proceder a analizar del alcance y significancia del saneamiento como estándar en la protección del derecho a la propiedad colectiva resulta imprescindible realizar una somera aproximación de este derecho según la jurisprudencia de la Corte Interamericana que nos permita encajar la figura central del texto.

 

La Corte ha afirmado que el artículo 21 de la Convención protege la estrecha vinculación que los pueblos indígenas y tribales guardan con sus tierras, incluyendo los recursos naturales de las mismas y los elementos incorporales que se desprenden de ellos[2]. Desde el Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingui Vs. Nicaragua, el Tribunal ha considerado que las nociones de dominio y de posesión de carácter comunal y de propiedad colectiva sobre las tierras que tienen los pueblos originarios no se corresponden con la concepción clásica de propiedad[3], pero no por ello merece una menor protección conforme al artículo 21 convencional, ya que de otra forma se estaría afirmando que solamente existe una manera de usar y disponer los bienes, lo que significaría hacer ilusoria  la protección de tal disposición para estos colectivos[4]. Así, los Estados tienen la obligación de adoptar medidas especiales para garantizar a los integrantes de los pueblos indígenas y tribales el ejercicio pleno e igualitario del derecho a los territorios que han usado y ocupado tradicionalmente[5], lo que incluye el deber de reconocer, con efectos jurídicos, la posesión tradicional como un título de pleno dominio[6].

 

  1. El Caso Comunidad Garífuna de Punta Piedra y sus miembros Vs. Honduras. Antecedentes

 

La Comunidad Garífuna de Punta Piedra, pueblo de origen africano que empezó a asentarse a partir del siglo XVII en la costa atlántica hondureña, guatemalteca, nicaragüense y beliceña, solicitó al Estado de Honduras el reconocimiento de su territorio ancestral, siendo emitido el título de dominio pleno en 1993. Se cree con cierta inexactitud temporal que al tiempo de ser otorgado el primer título de propiedad empezaron a llegar a la región titulada alógenos provenientes de la zona de “Entrerríos” (conocidos también como ladinos) y asentándose al margen del Río Miel, quienes iniciaron actividades de cultivo y ganaderas. En 1999, el Instituto Nacional Agrario (en adelante “INA”), otorgó a solicitud de la Comunidad de Punta Piedra un título de ampliación de propiedad a través de un título definitivo de dominio pleno, adjudicándolo con base en el artículo 14 del Convenio 169 de la OIT[7] y con una cláusula de inalienabilidad, salvo voluntad de sus miembros, sin que fuera posible su venta a terceras personas.

 

No obstante lo anterior, tras la visita in situ a la región titulada a la Comunidad de Punta Piedra y ocupada por los pobladores de Río Miel, la Corte pudo constatar que entre los años 1991 y 2006 fueron emitidos títulos de propiedad en favor de ladinos, así como la existencia de una escuela, agua potable, vías de comunicación, iglesias, un campo de fútbol y viviendas construidas con material industrial. Con la llegada de los ladinos a la región los problemas no se hicieron esperar, existiendo entre las comunidades controversias manifiestas ambiental y socialmente. Por una parte, la Corte pudo comprobar que con la llegada de foráneos a la Aldea de Río Miel hubo un extraordinario aumento poblacional y, junto a la venta de predios titulados a favor de miembros de la Comunidad de Punta Piedra, se produjo una ampliación de campos de cultivo y una área deforestada cada vez mayor otrora boscosa y utilizada tradicionalmente por los garífuna. Además, la ocupación del territorio generó un problema de tenencia de tierras y, como consecuencia de ello, una situación de conflicto que introdujo violencia en la zona, caracterizada por amenazas y actos de hostigamiento, desembocando incluso en el asesinato de un líder político garífuna directamente relacionado con el conflicto de tierras[8].

 

El Estado, con el fin de encauzar los ya consolidados problemas entre ambas comunidades, efectuó diversas acciones que permitieran llevar a cabo el saneamiento de la propiedad de la Comunidad de Punta Piedra; principalmente dos comisiones interinstitucionales, un acta de entendimiento y dos actas especiales.

 

  1. Las medidas de saneamiento en los acuerdos

 

En la primera comisión interinstitucional, de abril de 2001, las partes reunidas[9] reconocieron la existencia de un problema entre las dos comunidades concretado cuando el INA concedió a la Comunidad de Punta Piedra un título de dominio pleno sin haber realizado un saneamiento del territorio correspondiente al pago de mejoras introducidas por los ladinos de Río Miel, por lo que ambas partes signaron un acta de compromiso estableciendo, inter alia, que el Estado debía cumplir con su obligación de realizar el proceso de saneamiento a favor de los Punta Piedra, consistente en: i) el pago de las mejoras de la Aldea de Río Miel para que los garífuna pudiera hacer uso de su derecho pleno a la propiedad, y ii) la reubicación de los campesinos de Río Miel con las correspondientes acciones gubernamentales para apoyar, entre otros, el derecho de vivienda, salud, educación y agua que garanticen las condiciones apropiadas de reubicación. Ante la falta de avances y debido a la que la llegada de foráneos se incrementaba así como a la tala y la venta de tierras garífuna a terceros, los representantes de la Comunidad Garífuna solicitaron la reactivación de las negociaciones para el saneamiento del territorio colectivo controvertido; pero la partida presupuestaria para pagar las mejoras correspondientes nunca fue incorporado a los presupuestos nacionales.

 

Posteriormente, en septiembre de 2006, el Estado de Honduras y los representantes de la Comunidad de Punta Piedra firmaron un acta de entendimiento que ratificó la necesidad de sanear su territorio y realizar un nuevo avalúo de las mejoras introducidas por los ladinos, siendo esta última resolución desaprobada por los habitantes de Río Miel cuando funcionarios del INA se apersonaron en el territorio ocupado. Sin embargo, en abril de 2007 el INA y representantes de la Comunidad de Río Miel suscribieron un acta especial donde el Estado se comprometió a definir el área de la aldea, ocupantes, trabajadores, origen de posesión, número de dependientes y el valor de las mejoras en el área de terreno ocupado por los ladinos, concluyendo que las mejoras útiles introducidas por éstos por concepto de viviendas y de obras sociales ascendía al equivalente de 786.316 dólares[10]. Tal como ocurrió con el acta de 2001, la partida presupuestaria no fue adoptada ni el saneamiento efectuado.

 

  1. Análisis jurídico de la obligación de sanear conforme al artículo 21 de la Convención

 

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “la Comisión”) indicó que el saneamiento, entendido como el aseguramiento del goce y disfrute de su territorio tradicional de manera pacífica, es un componente del derecho a la propiedad colectiva.

 

Al margen de los análisis generales sobre el derecho a la propiedad colectiva y centrándonos en el saneamiento como una de las garantías para su uso y goce[11], la Corte IDH adujo que la Relatoría Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de la ONU resaltó que los Estados tienen la obligación de garantizar el uso y disfrute de su propiedad, lo cual implica el saneamiento del territorio cuando éste se encuentre ocupado por terceros[12]. De los peritajes en el caso, la Corte constató que las obligaciones derivadas del saneamiento de los territorios indígenas y tribales son diversas, incluyendo la reubicación de terceros, el pago de una compensación cuando hay mejoras y la prevención de conflictos originados en la intrusión de estos terceros[13]. También fue anotado por el Tribunal que países como Colombia reconocen expresamente la obligación de saneamiento como garantía del derecho a la propiedad colectiva[14].

 

Lo anterior llevo a la Corte IDH a reafirmar

[…] la obligación del Estado de garantizar el uso y goce efectivo del derecho a la propiedad indígena o tribal, para lo cual pueden adoptarse diversas medidas, entre ellas el saneamiento. En este sentido […] el Tribunal entiende que el saneamiento consiste en un proceso que deriva en la obligación del Estado de remover cualquier tipo de interferencia sobre el territorio en cuestión. En particular, se realizará a través de la posesión plena del legítimo propietario y, de ser procedente y según lo acordado, mediante el pago de mejoras y la reubicación de los terceros ocupantes, a fin de que la Comunidad de Punta Piedra pueda hacer uso y goce pacífico y efectivo de su dominio pleno de la propiedad colectiva[15].

En el análisis del procedimiento de saneamiento planteado a nivel nacional, la Corte consideró que tras la ampliación del título de propiedad de 1999, el Estado tenía ya el deber irrebatible de sanear el territorio titulado, lo cual no realizó al no determinar claramente las zonas que supuestamente se encontraban ocupadas por terceros y, por ende, no prever y resolver los problemas de ocupación progresiva. Además, tal obligación le correspondía ejercerla de oficio y con extrema diligencia, tutelando también los derechos de terceros. Por ello, el Estado no asumió el compromiso propio de efectuar un saneamiento que cumpliera con el efecto útil de superación de las controversias y garantía de derechos a las comunidades en disputa, sino que dicho compromiso se siguió como una gestión destinada al fracaso, a pesar de haberse planteado como un acuerdo conciliatorio, el cual la Corte tuvo por idóneo por ser, a priori, una vía accesible, simple, posiblemente rápida y sencilla con la participación directa de los pueblos y con previsibles acuerdos resolutorios concretos, pero que acabó siendo un mero formalismo.

 

Por ello, la Corte IDH concluyó que Honduras era responsable de la violación del artículo 21 de la Convención en perjuicio de la Comunidad de Punta Piedra, dada la falta de garantía de uso y goce del derecho de propiedad colectiva.

 

La Comisión solicitó como medida de restitución la adopción de medidas legislativas, administrativas o de otro carácter necesarias para lograr el saneamiento efectivo acorde con su cosmovisión; por ello solicitó: i) identificar rápida y completamente el territorio invadido; y ii) reubicar a los habitantes de Río Miel de forma consensuada y pacífica de forma que no se vean afectadas la vida e integridad de sus miembros durante el proceso. Los representantes coincidieron a grandes rasgos con las demandas de la Comisión y el Estado propuso realizar un nuevo avalúo de las mejoras útiles y necesarias introducidas por los pobladores de Río Miel y, adicionalmente, destinar una partida económica con la finalidad de reubicarlos.

 

La Corte, tomando en cuenta las peticiones de las partes, estableció que, a fin de lograr una reparación integral, el Estado debía realizar el saneamiento de las tierras tradicionales tituladas a favor de la Comunidad de Punta Piedra y hacer efectiva la implementación de los acuerdos alcanzados. Para ello, se obligó al Estado a cumplir cuatro acciones concretas: i) adoptar las medidas necesarias para restituir de manera integral el territorio; ii) garantizar que los Garífuna de Punta Piedra no sufran ninguna intrusión, expansión adicional, interferencia o afectación de parte de terceros, incluyendo al Estado; iii) proceder con el pago de mejoras y reubicación de los colonos de Río Miel; y iv) valorar una posible compra o expropiación, por razones de utilidad pública o interés social, en los casos de títulos legítimos de propiedad en la región de Río Miel adquiridos con anterioridad al segundo título de propiedad.

 

Con base en lo anterior, que supuso dotar de contenido concreto a la obligación de sanear, la Corte señaló en el segundo punto dispositivo de la sentencia que

El Estado debe garantizar el uso y goce, a través del saneamiento, de las tierras tradicionales que fueron tituladas por el Estado a favor de la Comunidad Garífuna de Punta Piedra, llevando a cabo dicha obligación de oficio y con extrema diligencia […]

 

  1. Conclusión

 

Con la sentencia del Caso Comunidad Garífuna de Punta Piedra y sus Miembros, la Corte Interamericana da un importante paso en la vanguardista interpretación del derecho a la propiedad privada recogida en el artículo 21 de la Convención. Una trayectoria que inició con los pronunciamientos concernientes a la falta de reconocimiento del derecho a la propiedad de los grupos indígenas en el marco de conflictos comunitarios en Estados como Nicaragua, Surinam o, posteriormente, Ecuador y Paraguay, entre otros; y la desprotección a la que quedaban sumidas las comunidades originarias frente a terceros agentes como grupos empresariales dedicados al sector turístico o a la industria extractiva, viendo seriamente comprometida su vida e integridad individual y como grupo étnico.

 

Con la incorporación del saneamiento como obligación jurídica internacional emanada de la interpretación del artículo 21 se consolida, como ocurrió con el ya desarrollado derecho a la consulta previa, un cuerpo de garantías de uso y disfrute de aquéllos derechos tan básicos y necesarios para la supervivencia de los pueblos indígenas y tribales como lo es el derecho a poseer y disponer del territorio y sus recursos tradicionales.

 

 

 

 

 

 

[1] Corte IDH. Caso Comunidad Garífuna de Punta Piedra y sus Miembros Vs. Honduras. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 08 de octubre de 2015. Serie C No. 304.

[2] Cfr. Corte IDH. Caso Comunidad Garífuna Triunfo de la Cruz y sus Miembros Vs. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 08 de octubre de 2015. Serie C No. 305, párr. 101.

[3] Cfr. Corte IDH. Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2001. Serie C No. 79, párrs. 148 y 149; Caso de los Pueblos Indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano y sus Miembros Vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 14 de octubre de 2014. Serie C No. 284, párr. 111.

[4] Cfr. Corte IDH. Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de marzo de 2006. Serie C No. 146, párr.  120; Caso Comunidad Garífuna de Punta Piedra y sus Miembros Vs. Honduras, supra nota 2, párr. 165

[5] Cfr. Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka. Vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Serie C No. 172, párr. 91

[6] Cfr. Corte IDH. Caso de la Comunidad Moiwana Vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia 15 de junio de 2005. Serie C No. 124, párrs. 131 y 209; Caso Comunidad Indígena Xákmok Kásek. Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de agosto de 2010 Serie C No. 214, párr. 109

[7] Artículo 14: “Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia”

[8] El fallecido Félix Ordóñez Suazo era coordinador y vocal del Patronato de la Comunidad de Punta Piedra. Anteriormente a su muerte ya había recibido amenazas por parte de pobladores de Río Miel por la titularidad de un terreno.

[9] Los allí reunidos fueron el Instituto Nacional Agrario, el Comisionado Nacional de Derechos Humanos y la Pastoral Social de la Diócesis de Trujillo

[10] Concretamente se fijó en 17.108.848,58 lempiras

[11] Para mayor información sobre las garantías del uso y goce de la propiedad colectiva, ver los párrafos 169 a 175 de la presente sentencia.

[12] Cfr. ONU, Mandato del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, Comunicación de 10 de mayo de 2013. Disponible en: https://spdb.ohchr.org/hrdb/24th/public_-_UA_Nicaragua_10.05.13_(1.2013).pdf, consultado el 20 de diciembre de 2015

[13] Peritaje de José Aylwin rendido en la audiencia pública del Caso Comunidad Garífuna Triunfo de la Cruz y sus miembros Vs. Honduras.

[14] Cfr. Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T-387/13, de 28 de junio de 2013, párrs. 9, 10 y 11. Disponible en: http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2013/T-387-13.htm, consultado el 20 de diciembre de 2015

[15] Cfr. Corte IDH. Caso Comunidad Garífuna de Punta Piedra y sus Miembros Vs. Honduras, supra nota 2, párr. 181

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